人民日报刊文:美国政府债台高筑给世界带来什么

人民日报刊文:美国政府债台高筑给世界带来什么

2016年12月11日 04:04 来源:人民日报
 

  近年来,美国政府债务快速增加,短短8年增加了近10万亿美元,债务规模正在逼近20万亿美元大关,其积累的风险引起世界各国警惕。美国政府债务因何剧增,债台高筑给世界带来了什么影响?如何应对美国国债剧增所带来的风险?今天刊发几位专家的文章,对此进行探讨。——编 者

  妨碍美国经济增长 威胁世界经济安全

  周 琪 付随鑫

  美国国债是由财政部代表联邦政府发行的公债,可分为公众持有和政府持有两大类。公众持有者包括外国政府和投资者、美联储、共同基金、州与地方政府、银行、保险公司和个人等,政府持有者包括230多个联邦政府机构。2016年9月美国2016财年结束之际,美国国债高达19.5万亿美元,是其GDP(国内生产总值)的106%、财政收入的6倍,相当于平均每个美国人欠下了6万美元债务。预计奥巴马总统任期内,美国国债将突破20万亿美元大关。美国政府债台高筑已经积重难返。高额债务凸显美国制度缺陷,不仅制约着美国经济增长,而且对世界经济发展造成了不利影响。

  美国国债发展的三个阶段和当前的新特点

  历史上,美国国债的涨落大致可分为三个阶段。

  第一阶段是从建国到大萧条时期(1776年—1933年)。建国之初,刚结束独立战争的美国国库空虚、债务累累,财务状况濒临崩溃。第一任财政部长亚历山大·汉密尔顿成功实行一系列财政政策,很快降低了债务水平,重建了美国在国内外的信用,为美国经济起飞奠定了重要基础。直到大萧条时期,美国国债都处于较低水平,很多时候仅占GDP的10%左右。

  第二阶段是从罗斯福新政到里根上台前(1933年—1980年)。罗斯福新政使美国国债水平提升到当时GDP的40%,随之而来的第二次世界大战则使美国国债激增到GDP的近120%,这一比例创造了美国历史上的最高纪录。战后美国国债规模一路下降,到1980年只占GDP的32.5%。由于政府规模的扩大和社会保障制度的建立,这一时期美国的国债水平总体上远高于第一阶段。

  第三阶段是从里根执政起持续至今(1981年至今)。里根政府大量举债,到1985年美国的外债总额超过了内债,美国也从净债权国变为世界上最大的净债务国,结束了自1914年以来长达70年作为净债权国的历史。里根政府以后,美国国债以惊人的速度增长。奥巴马政府第一任期的国债增量甚至超过6万亿美元。进入21世纪以来,海外持有的美国债券规模和所占比重逐年增加,美国债券发行量占到世界债券总量的32%。

  目前的美国国债有三个新特点。第一,此轮美国国债规模的增长已持续30多年时间,至今未见减缓。相比之下,罗斯福新政和二战期间的国债增长只持续10年左右,且主要发生在战争等特殊时期。第二,此轮增长的起点比以往高得多,从一开始国债规模就达到GDP的30%多。第三,近30多年间,除了克林顿政府后期,美国政府常年保持巨额财政赤字,导致国债积累速度明显高于以往。从美国建国到1980年,其国债总量只有近1万亿美元,但到1995年就达到5万亿美元,2008年达到10万亿美元,2016年很可能突破20万亿美元。

  美国政府债台高筑的原因

  美国政府债台高筑积重难返,究其原因,除了战争支出和经济危机两大传统因素,还有更深层次的制度缺陷。

  两大传统原因:战争支出和经济危机。美国国债水平的历史曲线有几个明显的峰值,分别出现在独立战争、南北战争、一战、大萧条、二战、里根当政(冷战高峰时期)、“反恐战争”和2008年国际金融危机之后。可见,美国国债激增大都是由战争支出和经济危机引起的。

  新的刺激因素:社会项目支出膨胀。罗斯福新政后,政府规模不断扩大,各种社会项目支出持续膨胀,占财政支出的比重由1947年的10%扩大到现在的2/3,每年高达2.7万亿美元。现在,美国社会项目支出仍在继续增长,成为国债激增的新的刺激因素。

  治理制度缺陷:花钱买政绩。罗斯福新政以来,美国经济治理大体采用凯恩斯主义,在经济衰退年份增加财政赤字应对衰退,在经济繁荣年份增加财政盈余防范过热。但即使在经济繁荣年份,政客们为了政绩往往也倾向于一边减税一边多花钱。共和党表面上反对财政赤字和债务,但那主要发生在民主党总统执政期间,而在里根和小布什政府时期,债务都达到了空前规模。而且,美国两党政治争斗愈演愈烈,动辄就拿债务上限问题威胁对手,更是增加了国债市场的不确定性。这暴露了美国政党制度在经济治理方面的内在缺陷。

  国际国内负面影响严重

  近30多年来,美国财政支出急剧增长,不得不借新还旧、寅吃卯粮,美国已逐步形成债务依赖型经济体制。这种体制的主要特征是政府实行赤字财政、国民超前消费、对外贸易赤字不断积累。美国政府债台高筑已经引起许多美国人的担忧,然而民众又普遍反对增税。为了减少财政赤字和避免债务危机,美国政府不得不削减开支。但是,在美国政治极化加剧的情况下,国会中的共和党和民主党议员常常为如何削减政府开支而争执不下,削减政府开支的道路困难重重。

  巨额国债给美国各方面都带来了严重的负面影响。第一,限制美国政府的施政能力。由于债务增长,政府运用财政政策应对经济问题的能力相应降低。第二,债务积累导致了高额利息。最近几年,美国的债务利息一直维持在2000亿美元以上,而且还在增长,预计到2023年将超过国防支出。债务利息已成为美国财政的沉重负担。第三,债务吸收了一部分原本可以用于投资的私人储蓄,降低了经济增长的潜力。第四,巨额债务还会损害美国政府和美元的信用,加大爆发财政危机的可能性,降低投资者的信心,给经济发展带来不确定性。

  美国巨额国债不仅给美国经济前景蒙上了阴影,也成为威胁世界经济稳定的因素之一。如果美国国债规模继续不加约束地大幅度扩大,而美国又不能为缓解债务状况采取有效措施,就会引起国际社会对美元信用的担忧。从理论上讲,美元信用下降不仅会降低美元国际地位,还可能引起美国国债持有国在国际金融市场上大量抛售美国国债,导致美元快速大幅度贬值,甚至引发美元危机。在目前全球货币和金融体系依然是美元独大的局面下,美元危机会导致全球性的金融恐慌和股市震荡,危及世界金融安全。此外,由于美元是世界上规模最大的储备货币,美元贬值会造成国际上以美元计价的大宗商品价格上涨,造成全球性通货膨胀(例如,20世纪70年代美元危机的直接后果就是全球性通货膨胀),从而造成世界经济动荡甚至陷入衰退。

  上述情况表明,美国债务依赖型经济体制已经举步维艰,美元主导的国际货币金融体系亦存在诸多不可克服的严重缺陷。

  (作者分别为清华大学国家战略研究院执行院长,中国国际问题研究院美国研究所助理研究员)

  美国债务滚雪球式增长 给世界带来巨大风险

  陈凤英

  美国政府的债务问题由来已久,寅吃卯粮已经成为常态。进入21世纪以来,美国政府债务问题日益严重,目前债务规模已上升到近20万亿美元。美国的总债务规模更是惊人,已经攀升到约67万亿美元,相当于GDP(国内生产总值)的357%。按照总债务规模计算,美国人均负债高达20.5万美元。今天的美国经济已经陷入“借新还旧”的债务泥潭而不能自拔,未来债务攀升势头仍然难以缓解。

  新当选的美国总统特朗普上台后将面临的一个重大挑战就是债务问题。据分析,特朗普经济新政的核心将集中体现为“减税+基建+加息”。减税和基建将增加财政赤字和政府债务,而加息将加大还债成本,这一财政扩张与货币收紧的政策组合存在严重的矛盾与冲突,结果难免使债务负担呈现滚雪球式增长。

  值得一提的是,美国政府债务总额在2011年和2013年曾两度逼近法定债务上限。去年11月10日,离美国政府关门最后期限仅剩几个小时,美国参议院才通过了未来两年政府财政预算法案,再次提高政府债务上限。然而一年后,美国政府债务又突破了新的上限。特朗普将不得不游说美国国会继续提高债务上限。美国设定国债上限的做法始于1917年,至今已100多次提高债务上限。如果美国拿不出解决财政赤字不断扩大问题的方案,那么,美国债务违约的风险依然会周而复始地出现。美国政府债务犹如一个踏上不归路的“瘾君子”,可能永远也偿还不清。

  纵观二战后美国政府债务史,债务上升最快的有这样几个时期:一是里根执政时期(1981年—1989年),美国债务规模连年扩大,美国由债权国变成债务大国。二是小布什执政时期(2001年—2009年),由于“反恐战争”支出及政府大幅减税,美国政府债务不断膨胀,财政连年赤字。三是2008年国际金融危机以来,美国债务以不可持续的方式扩大。为拯救华尔街和摆脱经济大衰退,美联储开足马力印钞,奥巴马大幅举债刺激经济,政府财政赤字节节攀升。2013年至2015年财政赤字虽有所回落,但2016年再次反弹。然而,即使这样大举借债,美国经济复苏依然乏力。在2008年至2016年间,美国名义GDP累计增长仅为25%,政府债务却增加了1倍。这不得不令人对美国未来偿债能力和经济增长前景持怀疑态度。

  无疑,美国政府债务状况不可持续。即使在当下史无前例的低利率情况下,付息负担也已耗尽美国财政预算,严重挤压其他必需开支。这也是美国经济至今迟迟难以强劲复苏的原因之一。据美国财政部统计,2008年—2014年,美国名义GDP增量几乎被同期支付的利息全部吞噬。更何况还要归还到期债务。随着债务规模不断扩大,加之美联储恢复加息周期,美国政府付息压力将加大,债务状况将持续恶化。特朗普执政后如果大手笔减税、大举投资基础设施,政府债务就会如滚雪球般增加。美国国会预算办公室预计,到本世纪中叶美国政府债务占比将升至GDP的141%,远超此前任何一个时代。

  解决债务问题主要有三个渠道:一是实现经济高增长,做大GDP蛋糕,缩小债务占比;二是提高通胀率以及推动货币贬值,稀释债务负担,让债权人承担损失;三是债务违约,让债权人颗粒无收。

  从第一个渠道看,美国历史上成功减债发生于二战后的“黄金发展期”。当时,经济持续高增长,同时伴随高通胀,美国只用10年时间就让债务占GDP之比由1946年的近120%降到1956年的约60%。今天,美国政府债务占GDP的比重达到106%,但经济状况已今非昔比,潜在增长率明显下移,靠高增长解决债务的道路困难重重。

  从第二个渠道看,目前全球需求低迷、产能过剩、大宗商品价格跌落,全球无通胀压力,美国通胀率也持续走低。所以,靠高通胀稀释债务这条路近期看并无可能。但是,未来靠这个渠道减债的可能性极大。美国政府债务的32%由海外债权者持有,美国很可能通过借新还旧或货币贬值制造出通胀,最终减缓债务压力。

  从第三个渠道看,债务违约往往发生于破产国家或极端事件。作为世界第一大经济体,美国几乎不可能走这条路,但其债务违约风险足以令世界各国不寒而栗。

  后两个渠道无论选哪个,都是对外转嫁危机和输出经济风险。如果美国采用扩张性货币政策刺激全球通胀和新的资产泡沫,将加剧全球财富分配不公,并可能通过债务与流动性传导形成新的危机链,诱发新一轮国际金融危机。故此,海外债权者需要高度关注特朗普新政府的政策对美国经济和债务的影响,以及美联储未来货币政策走向可能对美国债券市场的影响,加强预判,及时应对。

  (作者为中国国际经济关系学会常务副秘书长)

  全球货币金融体系不稳定性加剧

  周世俭

  进入新世纪以来,美国国债迅速增长、规模巨大,形势严峻。小布什政府时期,美国发动了对阿、对伊两场战争,耗资巨大,8年间积累国债近5万亿美元,加上此前积累的5.7万亿美元国债,美国政府国债累计超过10万亿美元。奥巴马总统上台后,面临巨大的财政窟窿,大量发行国债筹集资金,在第一个任期就积累了超过6万亿美元的国债,第二个任期里又积累了超过3万亿美元的国债。到2016年9月底,美国累计国债接近20万亿美元,债务与GDP(国内生产总值)之比达到106%,远超过60%的国际警戒线。这相当于美国政府头顶一个“国债堰塞湖”,一旦崩溃,后果不堪设想。

  面对巨额的财政支出,美国常年面临入不敷出的压力,只能依靠财政部大量发行国债、从外部借入大量资金和美联储实施量化宽松货币政策、大量增发货币来维持正常运营。正因为如此,美国经济已经成为一个典型的债务经济,国家债务规模迅速扩大、积累速度日益提高。

  稍作对比就可以发现,近年来美国国债增长速度之快已经到了令人咋舌的程度。从1776年建国到1980年的200多年里,美国累计国债只有近1万亿美元。而1981年至2008年的28年里,累计国债就已达到约10万亿美元。从2009年到2016年底的短短8年里,美国国债将出现第二个10万亿美元,总计达到20万亿美元。这当中的近一半产生于奥巴马政府时期。美国已经深深陷入发新债还旧债、以债养债的恶性循环。

  新当选总统特朗普入主白宫后,将面临促进经济发展的繁重任务。目前看,其主要措施是大力减少税收,通过大规模减税来刺激投资和消费,从而推动经济增长。特朗普是想走前总统里根的路。但不得不指出的是,里根上任之前只面对不到1万亿美元的国债,而特朗普要面对的是高达20万亿美元的国债。大规模减税无疑将大幅减少美国政府的税收收入,并进一步加剧财政赤字。根据美国经济学家的测算,在特朗普第一个任期的4年里,美国国债将猛增10万亿美元,到2020年底累计国债将高达30万亿美元。这将给美国政府和经济带来巨大的财政压力,甚至可能会引发空前的债务危机。

  美国国债积累的巨大风险已经引起全球警惕,一度被认为是全球最安全资产之一的美国国债正在被各国中央银行以创纪录的速度出售。根据美国财政部统计,今年1—9月份各国中央银行就已净卖出3931亿美元的美国国债,无论是出售的速度还是规模都创下了1978年以来的最高纪录。

  美国国债剧增带来的风险远不是损害债权国利益那么简单。面对巨额国债,美国政府不可能直接违约,但会采用增发货币、推动通货膨胀的方式进行技术型违约,稀释债务负担。短期看,美元汇率的涨跌似乎是正常的波动,但若放在一个时间段里观察,就会发现美国政府通过持续大量发行国债、美联储大量增发货币,已经导致美元大幅度贬值。1971年,35美元能够兑换1盎司黄金;2016年,1300多美元才能购买1盎司黄金。美元贬值的幅度非常惊人。全球大宗商品交易以美元计价,世界各国外汇储备以美元为主,全球90%的外汇交易和美元有关。美国的做法实际上是在“偷盗”全世界的财富,同时也造成了以美元为主导的国际货币金融体系不稳定性加剧,使世界暴露在越来越大的金融风险之中。

  应对美国国债剧增带来的风险,一方面应加快国际货币金融体系改革步伐,推动国际货币金融体系反映国际格局的变化,特别是增加新兴市场国家的代表性和发言权,彻底改变国际货币金融体系过度依赖单一主权货币的现状。另一方面,新兴市场国家应加大藏汇于物的力度,增加石油以及铜、铝、铅、锌、镍等稀有金属的战略储备和黄金储备。

  (作者为清华大学中美关系研究中心高级研究员)

  美国发烧 日本感冒

  造成日本深陷债务泥潭的美国因素

  刘军红

  日本政府的债务水平在发达国家中最高,政府债务占GDP(国内生产总值)的比重已超过240%。主要国际评级机构纷纷下调对日本国债的评级,对其评定的等级甚至不及意大利。这与其世界第三大经济体的地位很不相称。二战后,日本经济经历了三次波动,每一次都与美国政府债务及其应对策略有着不同程度的关联。正是这些波动导致日本政府陷入债务泥潭。

  二战后的日本政府债务原本受1947年《财政法》的严格制约。该法律明确规定,“国家的岁出,必须以公债和国家借款以外的岁入为财源”,否定了通过发行公债、发起国家借款等方式搞赤字财政。正是在这一法律的限制下,日本政府债务规模占GDP的比重在发达国家中属于较低水平。上世纪70年代,美国尼克松总统执政后,为了改变美国贸易收支赤字结构、让西方世界分担战争给美国带来的高额负债以及利用汇率变动惩治竞争对手,终止了美元与黄金之间的固定兑换比率,结束了布雷顿森林体系,引起国际金融市场和世界经济剧烈动荡。这也打破了1949年以来美国设定的1美元兑换360日元的固定汇率,日本贸易立国的优势被美国政府直接瓦解。不仅如此,美国认为高速增长后的日本储蓄过剩、投资不足,造成了美国经常收支赤字化结构,于是不再允许日本搭便车,日元汇率制度被迫走“独立的自由浮动制”道路,从此日元步入漫长的升值轨道。与此同时,石油危机导致日本资源进口成本陡升,与西方国家一道陷入战后最严重的经济滞胀危机。日本政府为了确保制造业出口的竞争力,绕过《财政法》推出“例外措施”,发行“特例公债”,从此走上了债务扩张的道路。但由于那时日本并没有全盘采用与美欧国家类似的扩张型政策组合,其财政仍能维持健全结构。

  日本政府债务膨胀始于上世纪80年代。随着日本经济快速发展,其与美国的贸易摩擦逐步升级,出现了两个标志性的时间节点。一是1984年日本成为世界最大的贸易顺差国,美国成为世界最大的贸易赤字国;二是1985年日本成为世界最大的对外净债权国,美国成为世界最大的净债务国。于是1985年“广场协议”签订,美国强迫日元超常升值,并直接要求日本扩大内需,实施结构改革,全面构建内需主导型经济结构。然而,日本的结构改革并未成功,同时扩大内需又成为政府推行财政赤字政策的借口,公共投资扩大、政府债务膨胀,扩张性财政引发了日本国内物价和资产价格飞涨,最终形成泡沫经济,将日本经济带入了长期停滞期。

  上世纪90年代之后,日美汇率博弈上升为争夺国际货币主导权的竞争。日本政府大力打造强势日元,推动日元急剧升值,最高时曾达到1美元兑换79.75日元的历史记录。然而,日元的走强最终还是在1995年被美国的“强势美元政策”所反转。日元汇率一升一降的过程不仅刺破了日本经济泡沫,还酿成了罕见的日本金融危机。在此期间,日本经济表现出实体经济“三过”——债务过剩、设备过剩、雇佣过剩,以及金融领域“三低”——日元汇率跌入谷底、日经股指连破新低、国债收益率疲软不堪。泡沫经济的崩溃引发日本政局不稳,政党政治迎来走马灯般的“十年九相”。频繁轮换的政府使财政纪律失去了约束,再加上日本人口结构老化、家庭储蓄率下降、社保规模扩大、国债偿还费用侵蚀财政预算等问题凸显,进一步加大了政府债务负担。

  自此以后,日本政府债务有增无减。新世纪的第二个10年,日本产业外移、资金外逃、人才外流,国内投资不足、储蓄难以积累,政府债务更是无从削减。安倍政府在安倍经济学名义下给“扩张财政”冠以漂亮的学术名称——灵活机动的财政政策,按照其政治意愿随意搁置国会通过的财税一体化改革方案,将最后一段的消费税率提高任务推迟至2019年10月。这意味着日本政府作出的到2020年实现基础财政收支盈余的国际承诺将无法兑现,日本彻底陷入债务泥潭。在全球经济竞争中,日本经济很可能因此受到拖累。

  特朗普当选美国总统后,日本国债市场出现异常变动,日本央行搞“指定价格购买”,确保10年期国债收益率为零的政策目标。这必将导致日本央行政策更加僵化,国债市场进一步扭曲,风险上升。三菱东京日联银行决定退回政府配发的承销国债资格和配额,意味着大型商业银行存在抛售国债的可能性。

  未来,日本恐怕会重蹈美国覆辙,采取开放国债市场、扩大海外购买、对外转嫁债务危机的政策。

  (作者为中国现代国际关系研究院全球化研究中心主任)

 


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